政府职能不转变，只是在现有的执法事项、执法权力、执法队伍上做加减法，这并不能从根本上解决问题。
目的-手段方式、比例原则之传统、目的测试所体现的审查基准，都是审查机关根据与被审查机关之权力关系，对特定立法事实介入程度的一种裁量方案。与该案例相类似的，全国人大法工委在2018年对《上海市道路交通管理条例》关于机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证违法设定行政强制的规定进行了审查。
其最初级的体现，即是立法设计采用的手段应当符合其设计的效用目的，保障制度规范最终在实践中实现有效运转。进一步来说，现有的审查标准既没有规整划分，也缺乏位阶次序。因此，我国地方性法规审查基准初步呈现为以关联性原则为内在逻辑，区分融贯目的-价值目的-效用目的之三重审查基准（如图1所示）。[41]党的十九届四中全会决定指出，要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。民主立法原则要求立法存在着一种对民主与共同善的价值预设。
[9]另有学者则从规范角度切入，认为其既是技术规范，也是一种既定规范，包含了上位法规范本身及相关的原则、判例和惯例等。例如，甘肃《保护条例》案、著名商标案、超生即辞退案中，立法审查主要针对之事项内容，都属于十九届四中全会决定明确指出的中央要适当加强之事权，[41]是必须遵循统一的秩序，在价值目的方向上与国家大政方针存在着一致性。[40]事实上这是依据《宪法》40条进行的说理。
积极开展重大决策、重要规定出台前的涉宪性问题研究，必要时依法按程序提出合宪性审查请求，确保重大决策、重要规定于宪有据。涉及上述内容的立法、决定、合宪性审查等权力行使需要就程序问题进行宪法说理。[50]其论证素材包括党中央决定习近平总书记重要指示社会主义核心价值观国家治理体系和治理能力现代化等，是典型的政治正当性或制度重要性说理。2.法规备案审查工作报告中的宪法说理亟待加强 2017年至今，全国人大常委会已公布四份备案审查工作报告。
在无法明确获得宪法涵义的背景下，可以提请最高国家权力机关进行宪法解释。对于其中的权利和义务的关系，有学者认为可以理解为，受教育权利之主体的‘主体部分大多均由适龄的儿童和少年构成。
其四，依法定程序提出合宪性审查请求，间接对全国人大常委会提出了程序设置需求。在立法或决定的草案说明中，既可以看到关于宪法的根本法地位的模式化阐述，即宪法是国家的根本法，是治国理政的总章程，是党和人民意志的集中体现。[33]孙莹：论人大重大事项决定权的行使机制，《人民之声》2020年第1期，第52页。就本质而言，宪法说理是一种推理和论证，是宪法涵义阐明的逻辑过程和证据提供。
[8]改革开放40年备案审查制度的发展成就和经验，载全国人大常委会法制工作委员会研究室编：《我国改革开放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第345页。其次，报告仅对具体审查对象的合宪性问题作列举式、局部性说明，没有形成严谨的说理结构。通过宪法说理将宪法规范引入社会生活，同时将社会事实注入宪法文本，在宪法文本稳定的前提下，实现宪法内涵的演化式积累。以人大的财政预决算监督为例，由于财政资源配置事关各机关之间的权力平衡，同时也实质性影响公民基本权利实现的程度，因此可能隐含众多宪法问题。
但是，对于一年来的合宪性审查实践仍采取举例说明的方式，未就具体宪法条文进行详细说理。在我国，宪法要发挥根本法的治理效能依赖于最高国家权力机关在职权行使中主动进行宪法说理。
宪法实施主体如果不进行宪法说理，会降低宪法的权威性和最高规范效力。例如监察委员会的设立及相应的宪法修改和监察法的制定。
获取权威或准确的宪法规范内涵正在成为一种普遍的社会需求。[5]黄明涛：两种‘宪法解释的概念分野与合宪性解释的可能性，《中国法学》2014年第6期，第289页。[45]王晨：关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年特刊，第88页。公民基本权利条款是1982年修改现行宪法时就存在的条款，与2004年修宪时在社会保障政策上的改变联系起来会带来何种变化，特别是同经济发展水平相适应的含义如何理解，如何在立法和决定中体现出来，对于这种需要通过体系解释以及需要通过对国家政策通盘掌握和考虑的说明和论证，只有最高权力机关具有这样的解释权威。如我国《宪法》23条修正案为《宪法》14条增加一款作为第四款，内容为：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。但是，上述原因的合理性和必然性需要重新进行思考。
宪法说理离不开宪法解释、宪法审查等制度机制，但作为其背后的推理和论证过程显然与制度机制本身具有重大区别。[43]坚持正当法律程序在我国是实现全面依法治国的基本要求，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在党的领导、立法、执法、司法、守法等各领域强调了对程序正当的重视。
[9]由于根据宪法，制定本法的涵义并不是不证自明的，[10]作为立法者的最高权力机关有义务对其含义在立法草案说明或审议意见中加以阐明。进入专题： 宪法说理 宪法解释 最高国家权力机关 。
在这一过程中，宪法的最高法律效力得到反复确认，多元利益和社会冲突得以反复衡量，最高国家权力机关的民主和法治功能得以充分展现，宪法因此得到人民真诚的信仰。三是，我国几个现行法律根据不同情况已经作出了征收或者征用的规定，在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，许多国家的宪法都有类似的规定。
[44]为论证自身权力行使的合宪性和合法性，最高国家权力机关正在全面加强程序说理。为实现中国共产党十九届四中全会提出的健全保证宪法全面实施的体制机制目标，最高国家权力机关应该通过宪法说理经常性输出宪法内涵，形成中国特色的宪法内涵输出机制。例如，2018年备案审查工作报告对《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的合宪性问题，作出判断：制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定，制定程序和内容均符合宪法规定。[36]张文显：论法学的范畴意识、范畴体系与基石范畴，《法学研究》1991年第3期，第5—8页。
目前，从人大预算监督权力行使实践来看，查阅十二届、十三届人大历年关于预算执行情况和决算草案审查结果的报告，均未进行宪法说理。2017、2018、2019年备案审查工作报告主要的宪法说理集中在对备案审查职权、备案审查制度体系以及备案审查制度价值的宪法依据说明上，即主要集中在备案审查制度本身的合宪性说理上。
（二）提供宪法说理的权威依据 最高国家权力机关是宪法涵义阐明的中心，其他具有宪法实施职责的机关可以遵照最高权力机关的宪法说理，在各自职权范围内进行宪法思维的表达。[35]韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第130页。
藉此，可以对宪法说理的类型依两种标准进行分类：其一，根据说理发生的职权行使领域，将宪法说理在形式上分为宪法修改说理、宪法解释说理、立法和决定说理、宪法监督说理等。[14]［美］索蒂利奥斯·巴伯、詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第19—20页。
如何使宪法上的环境规范展现出丰满的内涵，特别是如何使生态文明这样抽象概括的概念内涵明晰化，需要最高国家权力机关将环境正义理念、国家环境政策、环境法律制度的发展通过宪法说理注入宪法规范当中，从而使宪法文本的内涵与时更新。以下涉及具体年度报告不再单独注释。如《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》规定：第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。[28]《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第42页。
重大事项决定权可视作广义的立法权，决定权是一种具有对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，这些规定或规范具有法律约束力。以德国为代表的实行宪法法院制度的国家，宪法法院行使违宪审查权，是宪法内涵的核心阐释主体。
[19]韩大元：论当代宪法解释程序的价值，《吉林大学社会科学学报》2017年第4期，第23页。权威的宪法解释者的宪法说理是理解宪法涵义的源头。
[14]如果抽离出特定国家的具体语境，活的宪法的问题意识事实上可以凝结为如何有效地输出宪法内涵，从而及时规范现实生活。本文通过研究认为，最高国家权力机关应该在权力行使的全过程中加强宪法说理，通过主动和普遍的宪法说理，及时阐明宪法规范的涵义，发展宪法说理技术，保持宪法内涵的连续性。
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